MAASTRICHT: UM MARCO NA HISTÓRIA EUROPEIA E MUNDIAL | Artigo no jornal Público

10.12.2021

MAASTRICHT: UM MARCO NA HISTÓRIA EUROPEIA E MUNDIAL | Artigo no jornal Público

Nos 30 anos da Cimeira de Maastricht, ocorrida a 9 e 10 de Dezembro de 1991, o Prof. Cavaco Silva publicou um artigo no jornal Público:

MAASTRICHT: UM MARCO NA HISTÓRIA EUROPEIA E MUNDIAL

Completam-se hoje 30 anos sobre o dia em que o Conselho Europeu, reunido em Maastricht, aprovou um novo tratado que instituiu uma União Europeia. Foi a mais profunda alteração até hoje realizada ao Tratado de Roma que criou a Comunidade Económica Europeia, em março de 1957.

O Tratado de Maastricht, que tem como principal marco a criação da União Económica e Monetária, viria a ser formalmente assinado pelos Estados-membros em fevereiro de 1992, na cidade que lhe dá o nome, em cerimónia a que tive a honra de presidir como Presidente do Conselho das Comunidades Europeias.

O Relatório do Comité Delors

Foi uma longa caminhada de 4 anos, em que participei e vivi de perto como Primeiro-Ministro.

O primeiro passo foi dado no Conselho Europeu de Hannôver, presidido pelo Chanceler Helmut Kohl, em junho de 1988. Ao jantar dos Chefes de Governo, depois da renovação do mandato de Jacques Delors como Presidente da Comissão Europeia, o Chanceler alemão introduziu o tema do aprofundamento da integração europeia no sentido da realização de uma união monetária e propôs a nomeação de um comité para estudar o assunto. Ao fazê-lo foi ao encontro da pretensão da França de transferir a condução da política monetária do nível nacional para uma entidade europeia única, de modo a libertar a sua política económica da dependência das decisões do banco central alemão.

Foi um jantar demorado e nada pacífico. A escolha da composição do comité deu lugar a uma acesa discussão, com destaque para as objeções da Primeira-Ministra britânica, Margaret Thatcher. Opositora vigorosa do aprofundamento da integração europeia, apostava na não constituição do comité ou que este não chegasse a acordo quanto realização de uma união monetária.

Kohl conduziu o debate com grande mestria e, no final, apresentou uma proposta difícil de ser recusada: o comité seria presidido por Delors e constituído pelos governadores dos bancos centrais dos Estados-membros como representantes pessoais dos respetivos Primeiros-Ministros.

Nigel Lawson, então Ministro das Finanças do Governo britânico, escreveu mais tarde que o grande erro de Thatcher em Hannôver foi ter aceitado que o comité fosse presidido por Delors.

O relatório sobre a União Económica e Monetária elaborado pelo Comité Delors foi o tema central do Conselho Europeu de Madrid, em junho de 1989, presidido pelo Primeiro-Ministro Felipe González. Propunha a realização da união monetária em três fases, a última das quais seria a criação de um banco central europeu e de uma moeda única.

A oposição veemente da Primeira-Ministra britânica deu lugar a um aceso debate. No final, a divergência estava em aceitar que o relatório era “a base” ou “uma base” para a continuação dos trabalhos.

O texto das conclusões, preparado pela presidência espanhola e aprovado pelos 12 Estados-membros, tornou irreversível o arranque do processo de realização da união monetária europeia. Nele ficou escrito que o relatório do comité Delors representava “uma boa base para a continuação dos trabalhos”, assim como orientações para a realização dos trabalhos preparatórios para a convocação de uma conferência dos representantes dos governos dos Estados-membros – a chamada Conferência Intergovernamental – destinada a alterar o Tratado de Roma.

Talvez cansada pela dureza da discussão, Margaret Thatcher não se opôs ao texto das conclusões do Conselho de Madrid, o que viria mais tarde a lamentar profundamente.

Foi uma reunião em que, mais uma vez, os meus conhecimentos de teoria económica se revelaram de grande utilidade na defesa da posição de Portugal. Sabia que a união monetária era uma consequência lógica da realização do mercado europeu sem fronteiras até ao final de 1992, conforme consagrado no Ato Único Europeu. Um espaço económico unificado só assegura o máximo aproveitamento dos seus benefícios se for impossível aos Estados-membros desvalorizarem as suas moedas, substituindo-as por uma moeda única.

A queda do Muro de Berlim e a ancoragem da Alemanha

Apesar da sua forte intenção política, a racionalidade do projeto europeu foi basicamente económica até ao Conselho Europeu de Madrid. Quatro meses mais tarde, perante o desmoronamento da cortina de ferro que dividia a Europa e dos regimes comunistas do leste europeu, a dimensão política passou a ser a força impulsionadora da aceleração do processo de integração europeia.

Em 9 de novembro de 1989, ocorreu a queda do Muro de Berlim, um acontecimento verdadeiramente histórico que nenhum Estado-membro antecipara. As gerações mais novas ignoram o impacto e a emoção desse momento, em que caía um símbolo da opressão comunista, tal como ignoram as resistências que a reunificação da Alemanha – hoje tida como natural – suscitava.

Perante as dúvidas quanto ao futuro do aprofundamento da integração que a perspetiva de reunificação da Alemanha levantou em várias capitais, o Presidente francês, François Mitterrand, que, no segundo semestre de 1989, exercia a presidência do Conselho Europeu, convocou os Chefes de Governo para um jantar, em 18 de novembro, no Palácio do Eliseu, seguido de um reunião informal para discutir as mudanças verificadas na Europa de Leste.

A satisfação manifestada por todos pela queda do muro e os avanços no caminho da liberdade e da democracia verificados na Europa Central e Oriental não conseguiu esconder a inquietação face às incertezas e interrogações quanto ao futuro. Apercebi-me que as memórias da última guerra mundial assaltavam ainda o espírito de muitos dos presentes.

O Chanceler Kohl e o seu Ministro dos Negócios Estrangeiros, Hans-Dietrich Genscher, visivelmente emocionados, foram enfáticos na reafirmação do compromisso da Alemanha com o projeto europeu e, da cimeira extraordinária do Eliseu, saiu o entendimento político de que os acontecimentos no leste desencadeados pelas reformas de Mikhail Gorbatchev na União Soviética exigiam uma Comunidade Europeia mais forte e unida e que o processo de integração devia prosseguir.

Foi o início de uma nova fase da vida comunitária na caminhada para Maastricht. A lógica política passou a dominar a aceleração do processo de integração, tal como o tinha sido na criação da Comunidade Económica Europeia.

A união monetária, pela sua força integradora, era vista como um passo de grande alcance para ancorar a Alemanha à Comunidade e como a resposta à nova situação geopolítica da Europa.

No Conselho Europeu de Estrasburgo, em dezembro de 1989, foi tomada a decisão formal, com o voto contra do Reino Unido, de convocar uma Conferência Intergovernamental para elaborar as alterações do Tratado de Roma necessárias à realização da União Económica e Monetária.

Na parte do Conselho dedicada à análise da situação na Europa de Leste foi notória a preocupação dos Primeiros-Ministros em não falarem da reunificação da Alemanha. As conclusões aprovadas incluíram um parágrafo, proposto pela própria Alemanha, em que se dizia: “Pretendemos que seja consolidado um estado de paz na Europa em que o povo alemão reencontre a unidade através da livre autodeterminação”.

Tinha passado apenas um mês sobre a queda do Muro de Berlim e os governos estavam confusos e refugiavam-se em declarações bastante circunspectas, não sabendo bem como lidar com a nova situação. As memórias da segunda grande guerra não os deixavam rejubilar com a perspetiva da reunificação da Alemanha, mas também não podiam negar aos alemães esse direito.

Três meses depois, a reunificação ficou politicamente assumida com a vitória inequívoca da União Democrática Cristã de Helmut Kohl nas eleições livres que tiveram lugar na República Democrática Alemã (RDA), em 18 de março de 1990.

A proposta franco-alemã da união política

No primeiro semestre de 1990, durante a presidência irlandesa da Comunidade, o processo de aprofundamento da integração ganhou uma segunda vertente.

Na sua base esteve a divulgação de uma carta conjunta do Presidente francês e do Chanceler alemão dirigida ao Primeiro-Ministro irlandês, Charles Haughey, dez dias antes da cimeira extraordinária marcada para abril em Dublin e que tinha como agenda a análise das implicações para a Comunidade da reunificação da Alemanha.

Defendiam, na carta, uma nova aceleração do processo de integração e propunham que a reunião de Chefes de Governo decidisse sobre a convocação de uma Conferência Intergovernamental sobre a realização de uma união política, em paralelo com a conferência sobre a união económica e monetária. A generalidade dos outros governos viram-na como uma tentativa da França e da Alemanha de predeterminarem as conclusões da cimeira, marginalizando-os, e não apreciaram o gesto.

O debate da proposta franco-alemã, em Dublin, processou-se num ambiente de uma certa tensão, tendo sido exigida a realização de estudos prévios clarificadores da necessidade de eventuais alterações do Tratado de Roma destinadas a consolidar a legitimidade democrática da União, permitir às suas instituições responder com eficiência e eficácia às solicitações da nova situação e assegurar a unidade e a coerência da ação comunitária na cena internacional.

A decisão de convocar uma Conferência Intergovernamental para negociar o reforço da dimensão política da União foi tomada no segundo Conselho Europeu de Dublin, em junho de 1990, com base num relatório preparado pelos Ministros dos Negócios Estrangeiros.

O sentimento dominante era de que, fruto da aceleração da história, o aprofundamento da integração europeia era a resposta necessária para reforçar os laços que prendiam a Alemanha aos outros Estados-membros e evitar que, no futuro, pudessem surgir tentações hegemónicas da sua parte. Para os doze Estados-membros, um novo tratado era um contributo importante para a paz na Europa.

No almoço oferecido pelo Presidente da Irlanda aos Chefes de Governo – no qual participou também o Primeiro-Ministro da RDA – o Chanceler Kohl afirmou: “A reunificação da Alemanha e a integração europeia são duas faces da mesma moeda”.

Na carta que enviou aos outros Chefes de Governo no dia da reunificação da Alemanha, 3 de outubro de 1990, escreveu: “Com os nossos parceiros da Comunidade Europeia pretendemos implementar o mercado único até 1992. Estamos a avançar em passos firmes rumo à união económica e monetária. A Alemanha unida colaborará ativamente na construção da união política”.

O espaço geográfico da Comunidade Europeia foi assim alargado e o número de habitantes aumentado em dezassete milhões.

A derrota de Margaret Thatcher

As duas reuniões do Conselho Europeu da presidência italiana, que tiveram lugar em Roma no segundo semestre de 1990, foram uma etapa decisiva no caminho para Maastricht.

Na cimeira de outubro foram aprovadas orientações para as Conferências Intergovernamentais sobre a união económica e monetária e sobre a união política que delimitaram o campo de negociação sobre a alteração do Tratado de Roma.

O Primeiro-Ministro italiano, Giulio Andreotti, certo de que as propostas da presidência só tinham a oposição do Reino Unido, foi algo maquiavélico na condução dos trabalhos da reunião. Isolou deliberadamente a Primeira-Ministra Margaret Thatcher, não fazendo qualquer esforço para encontrar redações para os textos das propostas que possibilitassem um consenso entre todos os Estados-membros. Percebi que era essa a estratégia de Andreotti no almoço para que me convidou no dia 27 de outubro, antes do início do Conselho, para saber quais eram as reivindicações de Portugal.

Em relação à união monetária, onze Estados-membros, excluindo o Reino Unido, aprovaram as linhas básicas da sua arquitetura: a criação de uma nova instituição, constituída pelos bancos centrais nacionais e por um banco central europeu, dotado de independência em relação ao poder político e responsável pela política monetária, e em que as moedas nacionais seriam substituídas por uma moeda única.

Em relação ao desenvolvimento da dimensão política da Comunidade, transformando-a numa União Europeia, Andreotti, confrontado com as sucessivas discordâncias britânicas, remeteu-as para cinco notas de rodapé das conclusões. Desfez assim, em boa parte, a estratégia britânica de deixar toda a negociação em aberto para as Conferências Intergovernamentais e de tentar aí travar os avanços em matéria de integração europeia.

Sentada na cadeira ao meu lado, pude verificar a fúria de Thatcher ao perceber que Andreotti estava a encostá-la à parede. Foi o seu último Conselho Europeu. Um mês depois, foi afastada das funções de Primeira-Ministra por uma revolta interna do seu grupo parlamentar, precipitada pelo pedido de demissão do seu vice-Primeiro-Ministro, Geoffrey Howe, em desacordo com a estratégia adotada pelo Reino Unido em Roma.

Margaret Thatcher, depois de quase três anos de combate árduo, procurando travar o processo de aprofundamento da integração europeia que conduziu a Maastricht, convicta de que residia aí o superior interesse do Reino Unido, acabou por ser derrotada politicamente por esse mesmo processo, pondo fim ao seu reinado de onze anos e meio como Primeira-Ministra.

A segunda reunião do Conselho Europeu em Roma, em dezembro de 1990, foi dominada pela crise do Golfo, provocada pela invasão do Kuwait pelo Iraque, a que se seguiu a abertura formal das duas conferências dos representantes dos Governos dos Estados-membros para alteração do Tratado de Roma.

A cadeira da Grã-Bretanha foi então ocupada pelo Primeiro-Ministro John Major, com quem estabeleci uma boa relação pessoal que perdurou no tempo. À sua notória vontade de mudar a imagem anticomunitária e obstrucionista deixada pela sua antecessora, corresponderam os outros Primeiros-Ministros com uma manifesta abertura às linhas de convergência a doze no domínio da união política.

Duas semanas antes deste segundo Conselho de Roma, Mitterrand e Kohl escreveram uma segunda carta conjunta ao Presidente do Conselho sobre os elementos essenciais da união política europeia, domínio em que a cimeira anterior se limitara a aprovar linhas de orientação bastante gerais. Nela eram apresentadas propostas concretas sobre as competências, a legitimidade democrática e a eficácia das instituições comunitárias e sobre a política externa e de segurança comum.

Tal como acontecera com a primeira carta, os outros Chefes de Governo não apreciaram o gesto franco-alemão. Viram-no como uma tentativa indevida de condicionar a fase seguinte das negociações na Conferência Intergovernamental. Mas o certo é que esse Conselho Europeu acabou por aprovar uma longa lista de orientações sobre a União Política a que a conferência devia dar particular atenção.

Maastricht: um passo de gigante no processo de integração europeia

Fruto do trabalho preparatório das conferências intergovernamentais realizado pela Comissão Europeia, sob o impulso de Delors, pelos Ministros dos Negócios Estrangeiros e das Finanças e pelo comité dos governadores dos bancos centrais, a presidência luxemburguesa, no primeiro semestre de 1991, apresentou à reunião do Conselho Europeu, em junho, um projeto de articulado do novo tratado que foi aceite como a base para a prossecução das negociações de modo a alcançar um compromisso final durante a presidência holandesa, no segundo semestre do ano. Nesse sentido, foi aprovado um conjunto de orientações para facilitar o sucesso das negociações sobre a união política.

Subsistiam, no entanto, algumas clivagens entre os Estados-membros, que ficaram bem patentes no debate sobre o texto de compromisso, preparado pela Holanda, no Conselho Europeu de Dezembro, em Maastricht, sob a presidência do Primeiro-Ministro Rudd Lubbers. Era um político com quem eu tinha uma boa relação pessoal – fora seu padrinho, em dezembro de 1989, no grau de doutor “Honoris Causa” que a Universidade de Trás-os-Montes e Alto Douro lhe atribuíra.

Quinze dias antes do Conselho reuni-me com Lubbers na embaixada da Holanda em Bruxelas e almocei com Delors. Transmiti a ambos as objeções de Portugal ao texto de compromisso.

Em Maastricht, o debate à volta da mesa passou por momentos de forte tensão e certo dramatismo, os trabalhos chegaram a ser interrompidos e, durante algum tempo, pairou o desânimo e o receio de que as divergências não fossem ultrapassadas e o Conselho terminasse em impasse, o que era contra os interesses de Portugal, que iria exercer a presidência no primeiro semestre de 1992.

O tema em que emergiu a mais forte divergência foi o da coesão económica e social, dando lugar a trocas de palavra pouco amistosas e arrastando o debate durante bastante tempo.

Espanha, Portugal, Grécia e Irlanda defenderam com grande firmeza que o projeto da União Económica e Monetária, em que os países perdiam o controlo da política monetária e cambial e ficavam sujeitos a restrições na condução das políticas orçamentais nacionais, devia ter em devida conta a promoção da coesão económica e social e a convergência dos níveis de desenvolvimento dos Estados-membros. Este ponto, que era para aquele grupo de quatro países uma pedra angular do equilíbrio do compromisso da negociação, tinha a oposição forte da Holanda e do Reino Unido e a resistência da Alemanha e da França.

O acordo final traduziu-se na decisão de criar, até dezembro de 1993, um novo Fundo de Coesão destinado a financiar projetos nas áreas do ambiente e das redes transeuropeias de transportes a que teriam acesso os países menos desenvolvidos, de reforçar os fundos estruturais existentes e rever o sistema de contribuições para o orçamento comunitário, de modo a ter em conta a prosperidade relativa dos Estados-membros.

Outro tema que gerou alguma confusão foi o da recusa do Reino Unido em dar o seu acordo à criação da união monetária e à política social.

A primeira foi resolvida com a aprovação de um protocolo anexo ao tratado desobrigando o Reino Unido de passar à fase da moeda única sem uma decisão expressa do seu Governo e Parlamento.

Os avanços em matéria de política social, por sua vez, foram objeto de um protocolo anexo ao tratado vinculando apenas onze Estados-membros, excluindo o Reino Unido.

Na noite de 10 de dezembro de 1991, após momentos de desânimo e de forte tensão, chegou-se em Maastricht a um acordo global. Foi um passo de gigante no processo de integração europeia, um marco na história europeia e mundial.

Onze países, uns grandes outros médios e pequenos, alguns separados por milhares de quilómetros, com culturas, tradições, sistemas políticos e preferências ideológicas diferentes, acordaram estender a partilha de soberania a áreas do núcleo central dos Estados: a moeda, o orçamento, a defesa e segurança e a política externa.

Foi acordado o estabelecimento irreversível de uma moeda única até 1 de janeiro de 1999 e foi criado o Banco Central Europeu para o qual era transferido o controlo da moeda, a condução da política monetária e cambial, tendo como objetivo a estabilidade dos preços, e a gestão das reservas externas. Os Estados-membros, além de abdicarem de um símbolo da soberania nacional com a força da moeda, acordaram também restrições à sua soberania orçamental, assumindo a obrigação de evitar défices públicos excessivos.

No domínio da união política, de salientar a instituição de uma Política Externa e de Segurança Comum (PESC), o alargamento dos poderes legislativos e de controlo político do Parlamento Europeu, o alargamento das competências comunitárias, o reforço da cooperação nos domínios da administração interna e da justiça, a criação da figura de Provedor de Justiça e a constituição da cidadania europeia que acresce à cidadania nacional.

Uma semana depois, no discurso que proferi na Assembleia da República, fiz questão de demonstrar que o modelo consagrado no novo tratado tinha características de grande originalidade, que não encontravam semelhança em anteriores experiências de integração historicamente conhecidas.

Ainda hoje, em nenhuma outra parte do mundo foi possível pôr de pé um projeto de transferência e partilha de soberania com a densidade do Tratado de Maastricht, que viria a entrar em vigor a 1 de novembro de 1993, depois da ratificação pelos parlamentos nacionais.

Portugal fez parte do grupo de onze países que cumpriu as exigências para passar à fase da moeda única, o Euro, em 1 de janeiro de 1999. Para isso, foi decisiva a decisão do Governo de integrar o Escudo no mecanismo de taxas de câmbio do Sistema Monetário Europeu, em 6 de abril de 1992.

Hoje, são 19 os membros do núcleo duro da União Europeia (UE), a Zona Euro. Ao longo destes 30 anos, a UE tornou-se um dos “bodes expiatórios” preferidos de alguns políticos para justificar as suas falhas e inações. Não obstante os erros que impediram que Portugal fizesse da sua pertença à Zona Euro um caso pleno de sucesso, creio que há um balanço indiscutivelmente positivo do capítulo da nossa história que começou em Maastricht.

Público Maastricht 1