O ex-Presidente da República, Prof. Doutor Aníbal Cavaco Silva, publicou no Boletim de Ciências Económicas Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra – Homenagem ao Prof. Doutor Manuel Carlos Lopes Porto o ensaio intitulado “Os líderes europeus e a crise económica da pandemia COVID19”, que aqui se transcreve.
Os líderes europeus e a crise económica da pandemia COVID19*
Aníbal Cavaco Silva
1. A decisão do Conselho Europeu de Hanôver, em junho de 1988, de realizar a União Económica e Monetária (UEM) suscitou o problema da determinação da política orçamental europeia que, conjugada com a política monetária única executada pelo Banco Central Europeu (BCE), define a combinação de políticas (policy-mix) adequada ao crescimento económico não inflacionista e um elevado nível de emprego no conjunto da União Europeia (UE).
A resposta a esta questão começou por ser dada pelo Relatório Delors sobre a realização da UEM, aprovado no Conselho Europeu de Madrid de junho de 1989.
Nele se escreve: “políticas orçamentais nacionais divergentes e descoordenadas afetariam a estabilidade monetária e dariam origem a desequilíbrios nos sectores real e financeiro da Comunidade. Além disso, o facto de o orçamento comunitário, gerido centralmente, continuar provavelmente a representar uma parte muito reduzida das despesas públicas totais e de grande parte deste orçamento não poder ser utilizado para ajustamentos cíclicos significará que o estabelecimento de uma política orçamental comunitária terá que ser realizado através da coordenação das políticas orçamentais nacionais. Sem esta coordenação será impossível para a Comunidade no seu todo definir uma combinação de políticas orçamentais e monetárias adequada à manutenção de um equilíbrio interno, ou desempenhar o papel que lhe compete no processo internacional de ajustamento. A política monetária é insuficiente para, por si só, desempenhar tais funções”.
Neste sentido, o Tratado da União Europeia, aprovado pelo Conselho Europeu de Maastricht, estabeleceu que as políticas económicas dos Estados-membros são uma questão de interesse comum e a sua coordenação é feita pelo Conselho com base nas orientações gerais das políticas económicas dos Estados-membros e da Comunidade.
Tendo o Tratado fixado que a política monetária única definida e executada pelo BCE tem como objetivo primordial a estabilidade de preços, ficou a caber à política orçamental da Comunidade, resultante da coordenação das políticas orçamentais dos Estados-membros, um papel importante na estabilização da atividade económica a nível global, isto é, contribuir para amortecer as flutuações económicas na Zona Euro como um todo.
No contexto da UEM, o problema da combinação ótima entre política orçamental e política monetária não pode deixar de colocar-se ao nível do conjunto dos Estados-membros e não ao nível de cada um deles.
A coordenação das políticas orçamentais dos Estados-membros, apesar das medidas tomadas para aperfeiçoá-la e reforçá-la, revelou-se na prática insuficiente e pouco eficaz para assegurar a coerência e consistência das políticas nacionais entre si e promover a estabilização macroeconómica a nível global.
As dificuldades resultam, desde logo, do facto de, do lado monetário, a política estar centralizada no BCE, enquanto do lado orçamental estão as diferentes políticas orçamentais dos países da UEM, atualmente vinte, as quais refletem as circunstâncias e as prioridades de cada um deles.
A realização coordenada de ajustamentos nas políticas orçamentais nacionais para responder a uma situação de crise económica global enfrenta as naturais dificuldades de negociação entre os respetivos governos e os atrasos na sua execução resultantes das diferenças entre os países em matéria de procedimentos e instituições orçamentais.
Um exemplo de insuficiência da coordenação das políticas económicas é dado pela recusa sistemática da Alemanha, país de recorrentes superavits da balança comercial, de adotar medidas económicas expansionistas para compensar as políticas contracionistas de Estados-membros em situação de deficit público excessivo.
2. A crise económica e financeira que atingiu a UE em 2008 e a crise da dívida soberana de 2012-2013 deixaram claro que a arquitetura da UEM aprovada em Maastricht era uma construção incompleta e os líderes europeus tomaram um amplo conjunto de decisões visando fortalecê-la.
No entanto, a UEM permaneceu uma construção inacabada, tendo vários autores, entre os quais me incluo, defendido, em face das reconhecidas insuficiências da coordenação das políticas económicas nacionais, a criação de uma função orçamental de estabilização macroeconómica centralizada na Zona Euro e o aumento da partilha de risco que ela implica[1].
Trata-se de uma função que, tal como o Mecanismo Europeu de Estabilidade, criado para apoiar os países em situação de emergência financeira, ou a União Bancária, criada para reduzir os riscos de crises bancárias, seria uma componente da arquitetura da UEM. A Zona Euro, como núcleo duro do projeto europeu e força motora do processo de integração, ganharia uma força acrescida.
A capacidade orçamental de estabilização a nível da UEM seria destinada a responder não só a situações de recessão económica atingindo o conjunto dos seus membros, mas também aos choques assimétricos, i.e., choques exógenos adversos sobre a produção e o emprego que atinjam especificamente alguns dos seus Estados-membros e a que política monetária única não pode obviamente resolver. A iniciativa de estabilização macroeconómica da Zona Euro complementaria a ação dos estabilizadores automáticos nacionais, amortecendo os efeitos dos choques e evitaria o contágio negativo a outras economias.
Neste caso, os países atingidos terão muita dificuldade em conduzir uma política anti-ciclíca compensadora, não só por já não disporem de instrumentos próprios de política monetária e cambial, transferidos para o BCE, mas também porque as políticas orçamentais nacionais estão sujeitas à disciplina imposta pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento e pelo Tratado Intergovernamental de Estabilidade, Coordenação e Governação, pelo que a intervenção europeia tem plena justificação. De outro modo, para cumprirem as regras orçamentais europeias, os países podiam ser obrigados a tomar medidas pró-cíclicas, cortando despesas de investimento de boa qualidade e agravando ainda mais a queda da produção e o aumento do desemprego.
Portugal, devido à fragilidade da estrutura produtiva e dependência das importações de petróleo, gás natural e produtos alimentares e do turismo, tem sido apontado como um país vulnerável a choques externos negativos.
Sem uma política de estabilização macroeconómica a UEM continua vulnerável a recessões económicas e uma carga excessiva negativa tende a ser colocada sobre a política monetária do BCE, cujo objetivo é a estabilidade de preços e pode encontrar-se numa situação em que não dispõe de margem de manobra para dar uma resposta adequada à crise.
Uma função europeia de estabilização, conjugada com um mecanismo mais efetivo de coordenação das políticas económicas nacionais, define uma política orçamental comunitária que, articulada com a política monetária única, reduz a possibilidade de crises económicas futuras. Faria da UE uma instituição com maior capacidade de influência na cena internacional e reforçaria o papel do Euro como moeda mundial, aspetos particularmente importantes num tempo de incerteza geopolítica e geoeconómica. Além disso, seria mitigado o problema intrínseco à UEM, que resulta de termos de um lado uma única política monetária e, do outro, vinte políticas orçamentais.
Residindo a essência da política europeia de estabilização macroeconómica na importância para o crescimento económico sustentável e não inflacionista da combinação adequada da política orçamental agregada da Zona Euro e da política monetária única, é altamente desejável a concertação entre as entidades responsáveis pela execução de cada uma delas. No que se refere à Comunidade Europeia, talvez o interlocutor do BCE deva ser um vice-presidente da Comissão que acumule com a presidência do Conselho dos Ministros das Finanças da Zona Euro, o Eurogrupo, a quem fosse atribuída a responsabilidade pela política europeia de estabilização macroeconómica.
Embora o Tratado da União Europeia tenha implícito em si uma clara orientação no sentido do diálogo construtivo e regular entre o BCE e as instituições comunitárias, de modo a serem tidas em devida conta as interações entre a política monetária única e a política orçamental agregada da Zona Euro, a ideia dominante é de que, em situações de recessão, a sua prática tem-se revelado pouco frutuosa ou mesmo contraditória.
No debate que emergiu depois da crise da dívida soberana de 2012-2013 sobre a fonte de financiamento de um orçamento comum da Zona Euro que apoiaria, em caso de recessão, a realização de investimentos públicos e, eventualmente, os custos com subsídios de desemprego dos Estados-membros, assim como a estabilização das economias de países atingidos por choques idiossincráticos, sobressaiu como económica e politicamente mais adequada a criação de um Fundo de Estabilização Financeira financiado pelos países da UEM em tempos de crescimento económico ou pelo recurso a impostos especiais e, só extraordinariamente, através do recurso a dívida europeia comum[2].
A nível técnico, a importância de dotar a UEM de uma capacidade orçamental de estabilização macroeconómica foi reconhecida pelas instituições europeias. Em junho de 2015, o relatório “Completar a União Económica e Monetária” do Presidente da Comissão Europeia, em estreita cooperação com os Presidentes do Parlamento Europeu, do Conselho Europeu, do Banco Central Europeu e do Eurogrupo, afirmou: «todas as Uniões Monetárias maduras puseram em funcionamento uma função macroeconómica de estabilização para melhor enfrentar os choques que não podem ser geridos apenas a nível nacional» e foi fixado o ano de 2025 como o limite para a sua concretização[3].
Contudo, a nível político, a situação foi diferente. Em dezembro de 2018, o Eurogrupo discutiu uma proposta da Comissão para a criação de um instrumento orçamental para a Convergência, a Competitividade e a Estabilização na UEM, não tendo os ministros chegado a acordo sobre a necessidade de uma função de estabilização, o mesmo acontecendo na cimeira de chefes de Estado e de Governo da Zona Euro que se lhe seguiu.
Como reflexo do meu pouco otimismo escrevi então: “A história tem-nos ensinado que os líderes da UE só atuam decisivamente quando confrontados com uma crise. É, assim, muito possível que tenhamos de esperar pela próxima recessão para convencê-los de que a criação de uma função de estabilização macroeconómica é crítica para aumentar a resiliência da UEM a choques adversos.”[4]
3. A pandemia COVID19 que, no início de 2020, se espalhou por todo o mundo, traduziu-se na UE não só numa gravíssima situação sanitária mas também numa acentuada contração da economia e aumento do desemprego.
Para enfrentar esta crise económica e social, o Conselho Europeu de julho de 2020 aprovou uma nova iniciativa de recuperação da UE designado Next Generation EU para funcionar em complemento do Quadro Financeiro Plurianual 2021-27. Trata-se de um instrumento extraordinário e temporário no montante de 750 mil milhões de euros a preços de 2018, 48% destinados a empréstimos e 52% a subvenções não reembolsáveis aos Estados-membros, sendo financiado por dívida contraída pela UE no mercado de capitais e a amortizar até 2058, sendo os respetivos custos cobertos pelo aumento temporário dos recursos próprios da União.
Foi decidido que os fundos seriam destinados à realização de investimentos e reformas estruturais e institucionais dos Estados-membros no período 2021-2026, nos termos dos respetivos Planos de Recuperação e Resiliência (PRR) avaliados pela Comissão Europeia e aprovados pelo Conselho.
Antes, em maio de 2020, o Conselho, por proposta da Comissão, tinha aprovado a criação do instrumento europeu designado SURE – Temporary Support to Mitigate Unemployment Risks in an Emergency –, no montante de 100 mil milhões de euros, destinado à concessão de empréstimos em condições favoráveis aos Estados-membros para apoio de ações de curto prazo visando conter o agravamento do desemprego em resultado da crise económica e social provocada pela pandemia.
A iniciativa Next Generation EU, tal como o SURE, é, em boa parte, um instrumento de estabilização macroeconómica da UE no seu todo. Uma iniciativa correta no contexto das insuficiências da arquitetura da UEM existente, mas que encerra em si um grave problema: o atraso com que a sua aplicação se traduziu em mais despesa dos Estados-membros, tendo sido operacionalizada quando a economia europeia já estava a recuperar do impacto recessivo da pandemia. O atraso foi menor no caso do programa SURE.
A questão que se coloca é a de saber se a iniciativa Next Generation EU dispensa a decisão de dotar a UEM de uma genuína função orçamental de estabilização ao longo do ciclo e na eventualidade de choques assimétricos. A resposta é claramente negativa.
A função orçamental de estabilização macroeconómica da UEM é um mecanismo permanente que, uma vez aprovado, está disponível para ser rapidamente acionado para responder a uma recessão económica global ou a choques idiossincráticos externos e em que as transferências de apoios financeiros para os Estados-membros são feitas de acordo com critérios pré-definidos, como o desvio negativo do PIB ou da taxa de desemprego em relação à tendência.
O atraso na operacionalização da iniciativa Next Generation EU foi muito significativo. Nos primeiros meses de 2020 era já claro que o impacto negativo da pandemia COVID19 sobre a economia europeia seria muito forte. O BCE reagiu em meados de março através de uma política monetária ultra expansionista, tendo posto em prática a cedência de liquidez aos bancos a taxa de juro zero ou mesmo negativa e um programa de emergência de aquisição no mercado secundário de ativos financeiros, essencialmente títulos de dívida dos Estados-membros da UEM, no montante de 750 mil milhões de euros, o qual foi reforçado em 600 mil milhões em junho e em 500 mil milhões em dezembro, o que se traduziu numa importante fonte de financiamento dos respetivos défices orçamentais.
A preparação da iniciativa Next Generation EU exigiu trabalhos técnicos aprofundados e implicou demorados debates a nível político, de tal modo que só em janeiro de 2021 ficou operacional. Os Estados-membros tiveram de preparar os respetivos PRR e a sua avaliação pela Comissão Europeia arrastou-se durante todo o ano de 2021 e, nalguns casos, só ocorreu em 2022. O PRR português foi aprovado em junho de 2021.
4. Uma lição que se pode tirar da crise económica da COVID19 é a de que os líderes europeus, ao não terem dado seguimento às propostas técnicas da Comissão Europeia e defendidas pelo BCE de dotar a UEM de um instrumento orçamental de estabilização ao longo do ciclo, cometeram um erro com custos muito elevados para os cidadãos. A queda da produção e o aumento do desemprego na área do Euro teriam sido certamente menores do que aqueles que se verificaram. Em 2021 o PIB caiu 6,1% na Zona Euro e 8,3% em Portugal.
Por outro lado, se já estivesse operacional a componente orçamental europeia de estabilização macroeconómica quando chegou a pandemia, teria sido possível articular com o BCE uma resposta coordenada que envolvesse uma política monetária menos expansionista do que aquela que foi executada. Ter-se-ia, assim, uma combinação de política monetária e política orçamental comunitária de menor pressão inflacionista do que aquela que se revelou em 2022.
Perante a dimensão da crise económica da epidemia COVID19, é provável que, se tivesse sido criado anteriormente um mecanismo europeu de estabilização macroeconómica, ela ainda não dispusesse de recursos suficientes para a enfrentar, caso em que se justificava a criação de um instrumento complementar extraordinário e temporário.
Terão os líderes europeus aprendido a lição da resposta que foi dada à crise económica da COVID19?
Os ensinamentos que dela se retiram deviam estimulá-los a atuar. Desde logo porque ficou claro que a UE pode, no futuro, ser atingida por uma recessão económica global com custos de bem-estar para os cidadãos muito elevados, havendo que reagir rapidamente a nível político de modo a mitigar o seu potencial impacto negativo sobre a produção e o emprego. A recessão pode ocorrer quando a política monetária do BCE esteja a operar no seu limite acomodatício de taxas de juro muito baixas, não podendo contribuir para estabilizar a economia europeia, como aconteceu na crise de 2012-2013.
Em segundo lugar, porque em tal situação a resposta necessária para produzir os efeitos desejáveis tem de ser centralizada a nível europeu e eficaz no curto prazo, através de um mecanismo de partilha de risco que possa ser acionado logo que os sinais de recessão sejam detetados.
Os líderes europeus devem ainda ter percebido que é fundamental que a resposta ao nível da Comunidade não pode deixar de ser coordenada com a do BCE. Os custos de eventuais desencontros são significativos.
Um elemento que pode contribuir para atenuar a resistência política de alguns Estados-membros e abrir caminho à decisão de acrescentar à arquitetura da UEM uma função centralizada de estabilização macroeconómica permanente foi o precedente aberto pela iniciativa Next Generation EU de recurso à mutualização da dívida europeia. A oferta de títulos de dívida da UE denominados em euros nos mercados de capitais, um ativo financeiro seguro ao lado dos títulos do tesouro norte-americano, evita que os bancos adquiram quantidades excessivas de dívida dos seus próprios países e contribui para reforçar o papel do euro a nível internacional como moeda de reserva dos bancos centrais e de investimento.
Alguns Estados-membros, como já sucedeu noutras ocasiões, podem resistir à aplicação do novo instrumento ao caso de choques assimétricos em razão do chamado risco moral (moral hazard), isto é, o risco de alguns Governos descurarem a execução de políticas económicas e financeiras sustentáveis e adiarem as reformas estruturais por saberem que podem beneficiar do apoio comunitário em situações de crise.
É assim possível que esses países, para afastar a desconfiança de poderem ser chamados a pagar o custo de políticas erradas e do adiamento persistente de reformas por parte de outros, exijam que a criação da função orçamental de estabilização seja acompanhada do reforço dos mecanismos de supervisão e intervenção europeia nas políticas económicas e orçamentais nacionais, o que é suscetível de provocar forte resistência em alguns governos.
A decisão de criar uma componente orçamental europeia de estabilização macroeconómica pertence aos grupos dos Primeiros-Ministros e dos Ministros das Finanças dos países da Zona Euro, onde já vigora uma intensa partilha de soberania e a coesão é maior do que no conjunto de todos os Estados-membros da UE. Pode, no entanto, ser difícil alcançar um acordo, na medida em que os debates políticos sobre assuntos comunitários são, muitas vezes, influenciados por questões de política interna dos Estados-membros alheias aos interesses da UE como um todo.
Compete à Comissão Europeia relançar o debate político para completar a arquitetura da UEM. Operacionalizar o Sistema Europeu de Seguro de Depósitos da União Bancária, criar a União dos Mercados de Capitais, de modo a contribuir para diversificar as fontes de financiamento das empresas, e dotar a Zona Euro de uma função orçamental de estabilização macroeconómica são passos de maior importância para reforçar o poder da UE na nova ordem mundial que, na sequência da guerra na Ucrânia, se vislumbra no horizonte.
Resumo: Este artigo evidencia a insuficiência da coordenação das políticas económicas dos Estados-membros da Zona Euro para responder a uma crise económica global e a choques assimétricos e defende a criação de uma função orçamental europeia de estabilização macroeconómica, devidamente articulada com a política monetária do Banco Central Europeu.
O instrumento extraordinário Next Generation EU, criado para enfrentar a crise económica e social da pandemia COVID19, não dispensa a decisão de dotar a União Económica e Monetária de uma função de estabilização ao longo do ciclo. Os líderes europeus ao não terem dado seguimento às propostas técnicas nesse sentido cometeram um erro com custos elevados para os cidadãos europeus.
Palavras-chave: União Monetária, estabilização económica, coordenação de políticas, COVID19, Next Generation EU, BCE.
* Uma versão simplificada de parte deste artigo foi publicada no semanário Expresso em 3 de fevereiro de 2023.
[1] Arnold N, Barkbu B, Ture E, Wang H & Yao J (2018), A Central Fiscal Stabilization Capacity for the Euro Area. IMF Staff Discussion Notes.
Silva, A Cavaco (2018) Portugal and the Future of the European Union. The Brown Journal of World Affairs XXIV.
Silva, A Cavaco (2021), A Macro-stabilization Function for the Euro Area. Economic Globalization and Governance, Essays in Honor of Jorge Braga de Macedo, Springer.
[2] Mário Draghi, numa entrevista ao Financial Times em setembro de 2019, declarou: «Para termos uma UEM forte precisamos de um orçamento comum da Zona Euro».
[3] Comissão Europeia (2015), Completing Europe’s Economic and Monetary Union. Report by Jean-Claude Junker. Este relatório foi, em 2017, desenvolvido num documento de reflexão assinado pelo Vice-Presidente da Comissão Europeia e pelo comissário para os assuntos económicos e financeiros.
[4] Silva, A Cavaco (2021).